（來(lái)源融中研究 ，作者融中研究，原文鏈接：http://www.thecapital.com.cn/News/show/id/33550.html）

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國內績(jì)效評價(jià)發(fā)展歷程

1.績(jì)效評價(jià)概念

政府引導基金的績(jì)效評價(jià)是指在考核期內（通常為一個(gè)年度），根據政府引導基金的投資方向和政策目標，運用科學(xué)、合理的績(jì)效評價(jià)指標和評價(jià)方法，對引導基金的投資運營(yíng)情況、目標實(shí)現程度及產(chǎn)業(yè)引導效果進(jìn)行客觀(guān)、公正的系統評價(jià)。

2.績(jì)效評價(jià)發(fā)展歷程

自2002年國內首只政府引導基金成立以來(lái)，歷經(jīng)18年的發(fā)展，政府引導基金的目標規模已經(jīng)超過(guò)10萬(wàn)億元。政府引導基金成為各地區優(yōu)化政府投資方式、發(fā)揮政府資金引導作用的重要工具。在政府引導基金的發(fā)展過(guò)程中，隨著(zhù)引導基金運營(yíng)規模的擴大，引導基金能否有效合規運行以及是否達到預期目標，逐步受到國家和地方政府的關(guān)注。從2008年起，國家和地方陸續出臺引導基金管理政策和績(jì)效考核辦法。

從國家層面來(lái)看，2008年10月，國務(wù)院聯(lián)合財政部、商務(wù)部共同出臺《關(guān)于創(chuàng )業(yè)投資引導基金規范設立與運作的指導意見(jiàn)》，要求將引導基金納入公共財政考核評價(jià)體系，定期對引導基金政策目標、政策效果及其資產(chǎn)情況進(jìn)行評估。2015年11月，財政部發(fā)布《政府投資基金暫行管理辦法》，要求“各級財政部門(mén)應建立政府投資基金績(jì)效評價(jià)制度，按年度對基金政策目標實(shí)現程度、投資運營(yíng)情況等開(kāi)展評價(jià)，有效應用績(jì)效評價(jià)結果”，該辦法出臺表明政府投資基金監督及考核機制開(kāi)始建立。2016年12月，國家發(fā)展改革委出臺《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》，強調國家發(fā)展改革委建立并完善政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金績(jì)效評價(jià)指標體系和管理人績(jì)效評價(jià)指標體系，提出了兩類(lèi)評價(jià)體系的主要評價(jià)指標，并就績(jì)效評價(jià)結果的應用提出了指導意見(jiàn)：金融機構可以根據評分結果對登記的政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金給予差異化的信貸政策，各級政府部門(mén)可以根據評分結果選擇基金管理人。

從地方政府層面來(lái)看，近5年，山東、浙江、北京、天津、河南、天津及四川等地方政府紛紛出臺引導基金的考核管理辦法。例如，2015年，山東省發(fā)布《山東省省級股權投資引導基金績(jì)效評價(jià)管理暫行辦法》，標志著(zhù)第一份地方性政府引導基金績(jì)效考核管理辦法的出臺；2016年11月，浙江省發(fā)布《浙江省政府產(chǎn)業(yè)基金績(jì)效考核評價(jià)管理暫行辦法（征求意見(jiàn)稿）》；2017年3月，河南省發(fā)布《河南省財政廳關(guān)于印發(fā)河南省政府投資基金管理暫行辦法的通知》；2019年6月，四川省發(fā)布《四川省省級產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資引導基金績(jì)效評價(jià)管理暫行辦法的通知》。

全國及地方政府引導基金績(jì)效考核評價(jià)辦法的出臺，形成了對引導基金運行情況進(jìn)行監督管理和開(kāi)展績(jì)效評價(jià)的規范性文件。隨著(zhù)引導基金合作子基金投資項目逐步落地，政府對引導基金績(jì)效評價(jià)的重視程度日益提高，定期開(kāi)展政府引導基金績(jì)效評價(jià)已成為各級政府部門(mén)的共識。

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績(jì)效評價(jià)的意義

近幾年，隨著(zhù)政府引導基金規模的爆發(fā)式增長(cháng)，引導基金運營(yíng)中也出現一些問(wèn)題，例如引導基金運作機制不夠完善、引導作用和引導效應不突出、引導資金投資進(jìn)度緩慢等。建立系統完善的績(jì)效考核評價(jià)體系，有助于全面深入發(fā)現引導基金的運營(yíng)問(wèn)題，促進(jìn)基金合法合規運作，為基金未來(lái)政策優(yōu)化提供支撐依據；有助于科學(xué)評估引導基金的社會(huì )效益、經(jīng)濟效益，特別是彌補單一財務(wù)指標評價(jià)對經(jīng)濟效益衡量不足的問(wèn)題。

1.監督引導基金的政策效果

引導基金作為政府對外投資的政策性專(zhuān)項基金，通過(guò)引入并放大社會(huì )資本，力求發(fā)揮財政資金引導資本流向、帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的導向作用?？?jì)效評價(jià)體系的建立，有利于合理評估財政資金的放大效果，并對資金在特定產(chǎn)業(yè)和區域中的流向進(jìn)行監督，推動(dòng)引導基金引導社會(huì )資本投向社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節，促進(jìn)區域產(chǎn)業(yè)轉型升級、帶動(dòng)區域關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

2.提升經(jīng)濟效益評估的有效性

政府創(chuàng )業(yè)投資引導基金的發(fā)起設立不以盈利為目標，但在參股支持模式下，基金運作的經(jīng)濟效益也至關(guān)重要，良好的經(jīng)濟效益可以滿(mǎn)足基金管理人和社會(huì )投資人的收益需求，激發(fā)子基金投資積極性，也有利于國有資產(chǎn)的保值增值。在績(jì)效評價(jià)出現以前，對基金效益的考核完全依賴(lài)于單一的財務(wù)報表，但財務(wù)報表對基金績(jì)效的評估可能是無(wú)效的，例如，創(chuàng )業(yè)投資引導基金，具有高風(fēng)險、回報周長(cháng)的特點(diǎn)，在投資早期，往往處于短期賬面虧損狀態(tài)，若單純以財報數據來(lái)評估基金經(jīng)濟效益，其評估結論對基金真實(shí)價(jià)值貢獻的參考意義不大。因此，需要借助多維度的績(jì)效評價(jià)體系來(lái)衡量基金的經(jīng)濟效益狀況。

3.促進(jìn)基金規范化運作

基金的運營(yíng)管理貫穿基金募投管退全生命運營(yíng)周期。不規范的運營(yíng)管理無(wú)法保障基金效益目標的實(shí)現，甚至可能為政府及社會(huì )投資人帶來(lái)資產(chǎn)損失的風(fēng)險。在績(jì)效考核評價(jià)體系中，圍繞基金全生命運營(yíng)周期的各個(gè)環(huán)節，對基金管理合規性、基金運營(yíng)模式及執行流程等進(jìn)行有效評價(jià)，能夠及時(shí)發(fā)現基金運營(yíng)過(guò)程中的各項問(wèn)題，督促管理人對引導基金的運營(yíng)持續改進(jìn)與優(yōu)化，促進(jìn)引導基金規范良性運作，提升引導基金財政資金利用效率。

4.為引導基金政策制定提供參考

當前我國各地方經(jīng)濟發(fā)展和市場(chǎng)化建設差異較大，引導基金績(jì)效考核體系的建立，可以為發(fā)展相對落后或者尚無(wú)基金設立經(jīng)驗的地區提供政策制定的參考依據。通過(guò)對當前已設立運作基金的考核評價(jià)，發(fā)現各類(lèi)基金的運作特點(diǎn)和問(wèn)題，有助于政府部門(mén)制定差異化的管理辦法，對不同類(lèi)型的基金進(jìn)行針對性的管理。

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績(jì)效評價(jià)體系設計

政府引導基金的績(jì)效評價(jià)對象一般包括兩層：一是政府引導基金（以下簡(jiǎn)稱(chēng)母基金），二是政府引導基金子基金（以下簡(jiǎn)稱(chēng)子基金）。

由于國家和各地政府對政府引導基金層面的評價(jià)提出了規范性的考核辦法和詳細的評價(jià)指標體系，在實(shí)際評價(jià)中，對母基金的評價(jià)體系一般以國家或者地方政府的考核辦法為依據，以下重點(diǎn)對子基金的評價(jià)體系設計進(jìn)行闡述。

1.設計原則

（1）完整性原則。評價(jià)指標覆蓋基金運營(yíng)募投管退各環(huán)節，通過(guò)多維度、多環(huán)節綜合考察引導基金的運營(yíng)情況。

（2）系統性原則。評價(jià)指標采取定量指標和定性指標相結合的方式，有利于系統發(fā)現和揭示基金運營(yíng)的特點(diǎn)和問(wèn)題。

（3）重要性原則。評價(jià)指標包含最能反映評價(jià)要求的核心指標，并且指標具有廣泛的代表性。

（4）準確性原則。評價(jià)指標能夠準確界定并且反映出評價(jià)目的，有合理的量化公式或者能夠清晰的定性描述。

（5）客觀(guān)性原則。指標評價(jià)標準不受人為因素的影響，客觀(guān)真實(shí)的反映被評價(jià)基金的運營(yíng)情況、引導作用等。

2.評價(jià)指標設計

指標設計從政府設立引導基金的宗旨出發(fā)，既體現基金的運營(yíng)效果，也關(guān)注基金的運營(yíng)過(guò)程。運營(yíng)效果指標包括經(jīng)濟效益指標和政策效益指標，重點(diǎn)考察基金的投資回報情況以及對引導基金政策目標的實(shí)現程度。運營(yíng)過(guò)程指標主要考察基金運營(yíng)的合規性、合理性及制度執行落實(shí)的情況等。因此，以基金運營(yíng)、經(jīng)濟效益和政策效益三大指標為一級指標，構建三級評價(jià)指標體系，如表6-2所示：

表 1 績(jì)效評價(jià)三級指標體系示例

（1）運營(yíng)能力

對基金運營(yíng)管理水平的評價(jià)，重點(diǎn)考察基金在募投管退各環(huán)節制度的健全性和操作流程的規范性。此外，對基金運作的風(fēng)險控制、管理人的合規性及管理團隊穩定性等指標也需進(jìn)行考核評價(jià)。具體如下：

基金募集階段，考核子基金是否按照引導基金要求募集和管理，社會(huì )出資比例是否符合引導基金的要求；

基金投資階段，考核投資流程的規范性和實(shí)際投資進(jìn)度；

投后管理和風(fēng)險控制層面則主要考察管理制度是否健全、部門(mén)人員配置是否合理等，同時(shí)，根據投后增值服務(wù)措施和服務(wù)效果對投后增值服務(wù)進(jìn)行評價(jià)；

基金退出階段，考察退出流程的規范性和實(shí)際退出進(jìn)度情況；

基金管理人層面，考察管理機構的合規運營(yíng)情況、基金管理團隊人員的穩定性和執行力等指標。

（2）經(jīng)濟效益

經(jīng)濟效益指標是檢驗基金管理人專(zhuān)業(yè)能力和投資回報收益的重要指標。經(jīng)濟效益由投資收益指標和基金估值兩類(lèi)細分指標構成。

投資收益指標除了考慮基金自身的投資回報收益指標，如內部收益IRR、資本回報倍數MOC，還考慮其對出資人的收益分配情況，引入投入資本分紅率DPI、投入資本總值倍數TVPI兩項指標。

基金估值的計算，根據中基協(xié)《私募投資基金非上市股權投資估值指引(試行)》提出的方法進(jìn)行評估，基金評估公式為：

基金資產(chǎn)凈值=項目?jì)r(jià)值總和+其他資產(chǎn)價(jià)值-基金費用等負債

其中項目?jì)r(jià)值總和為基金在評價(jià)期間投資的所有項目估值之和。項目估值，根據企業(yè)所處不同的狀態(tài)，采用差異化的評估方式，可參考如下方法：

沒(méi)有下輪融資但正常經(jīng)營(yíng)的項目：根據企業(yè)經(jīng)營(yíng)情況，選擇采用現金流折現法（DCF）或者資產(chǎn)評估法；

有下輪融資的項目：按最新一輪融資的估值計算；

計劃上市的項目：按照可比同類(lèi)上市公司市場(chǎng)乘數法（例如PE法）進(jìn)行估值計算；

已上市的項目：將評價(jià)年度對最后一個(gè)交易日收盤(pán)價(jià)作為估值；

已退出的項目：將實(shí)際收到的現金作為估值；

其中，項目?jì)r(jià)值的評估數據由基金管理人提供。評估時(shí)，首先核實(shí)基金管理人提供的項目估值數據以及企業(yè)估值方法是否合理，如果不合理，需對項目估值進(jìn)行重新評估修正后，再帶入上述公式進(jìn)行基金價(jià)值的評估。

（3）政策效益

政策效益指標是衡量政府引導基金引導效果的核心指標，包括資金放大效應指標、投資引導效應指標及社會(huì )效益指標三個(gè)細分指標：

資金放大效應指標主要考核基金對社會(huì )資本的撬動(dòng)作用，對當地特定領(lǐng)域投資的放大倍數；

投資引導效應指標主要考察基金投資地域、投資領(lǐng)域及投資階段的投資比例是否符合引導基金管理辦法的要求；

社會(huì )效益指標要考核引導基金對產(chǎn)業(yè)實(shí)際發(fā)展的推動(dòng)效果，評價(jià)具體指標為人才的引入、就業(yè)增張和稅收增長(cháng)情況等。

1.指標權重設計

績(jì)效指標權重設計，一方面結合地方政府投資訴求、引導需求來(lái)設計；另一方面，根據投資期和退出期基金運營(yíng)的差異化特點(diǎn)進(jìn)行差異化的賦權設計。

以下權重為示例，實(shí)際評估，需結合子基金投資目標及管理運營(yíng)重點(diǎn)，對權重進(jìn)行調整。如表6-3所示。

表 2 績(jì)效評價(jià)指標權重示例

備注：實(shí)際評價(jià)，需要結合引導基金管理辦法及對子基金要求側重不同，進(jìn)行指標及賦權的調整。

基金運營(yíng)指標，根據基金所處不同生命周期階段運營(yíng)的重點(diǎn)不同，指標賦權會(huì )相應調整，例如，對于處于投資期和退出期的基金，在投資進(jìn)度及退出進(jìn)度的指標賦權上差異化明顯，退出期投資進(jìn)度指標權重為0，即不考核該項指標。經(jīng)濟效益指標，除了考慮基金內部收益率外，還考慮基金對LP已分配的收益及基金估值等情況；由于退出期的基金投資收益更加明顯，因此，投資收益指標的賦權上，退出期的指標權重會(huì )高一些。政策效益考核指標對不同生命周期階段的考核要求基本一致，因此，投資期和退出期的各項評價(jià)指標權重一致。

2.績(jì)效評分設計

對于各項指標的綜合評分將根據指標分（Score）與權重分（α）的乘積決定。其中指標打分分為定量打分與定性打分，定量打分根據公式計算的數值，如投資進(jìn)度、基金估值、投資回報等；定性打分將根據實(shí)際情況，給予“得分”、“不予得分”及“酌情扣分”的評價(jià)，并進(jìn)行相應的打分，如合規性、特殊政策的落實(shí)指標等。

三級指標按百分制打分，根據匯總得分確定考核評級：

90≤總分＜100，考核結果為優(yōu)秀；

80≤總分＜90， 考核結果為良好；

70≤總分＜80， 考核結果為合格；

總分＜70，     考核結果為不合格。

考核評級作為對基金獎懲的主要依據。對于考核結果優(yōu)秀或良好的基金，可予以基金管理人相應的業(yè)績(jì)獎勵；考核結果為合格的基金，可對基金管理人進(jìn)行約談，針對基金運行中遇到的問(wèn)題進(jìn)行分析，嚴重的則要求其進(jìn)行整改并提交整改報告；對于不合格的基金，則需針對基金管理人的整體表現，考慮未來(lái)減少或避免合作。

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績(jì)效評價(jià)流程

1.組建評價(jià)工作小組，確定評價(jià)目標

引導基金根據上級評價(jià)要求，組建績(jì)效評價(jià)工作小組（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“工作小組”），工作小組可以由引導基金管理機構內部人員組成，也可以由社會(huì )中介機構人員組成或引導基金與社會(huì )中介機構聯(lián)合組成。

工作小組搜集和分析當地政府以及引導基金出臺的政府引導基金管理辦法、績(jì)效考核辦法等文件，明確基金政策、運營(yíng)的基本要求。

工作小組通過(guò)研討會(huì )或座談會(huì )等形式，與引導基金高層領(lǐng)導進(jìn)行深度交流和探討，了解引導基金運營(yíng)發(fā)展的情況，明確引導基金對績(jì)效評價(jià)對象、評價(jià)重點(diǎn)及評價(jià)周期的期望等相關(guān)訴求。

以被服務(wù)引導基金發(fā)展情況及對績(jì)效考核評價(jià)的要求，結合引導基金管理辦法、績(jì)效考核辦法要求，以及當地產(chǎn)業(yè)結構、經(jīng)濟發(fā)展的現狀，確定績(jì)效評價(jià)目標、評價(jià)范圍和評價(jià)時(shí)間。

2.構建評價(jià)指標體系

工作小組根據績(jì)效評價(jià)目標和基金發(fā)展運營(yíng)關(guān)注的重點(diǎn)，設計科學(xué)完善的評價(jià)指標體系。

評價(jià)體系構建，以上述第三部分的指標體系為基礎，結合地方政府產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況、管理辦法及政府引導基金的訴求、引導基金發(fā)展運營(yíng)過(guò)程中存在的關(guān)鍵問(wèn)題和疑點(diǎn)等，修正、細化、優(yōu)化部分指標及權重，或者補充部分指標，形成最終的評價(jià)指標體系，作為評價(jià)工作開(kāi)展的核心依據。

對于不同類(lèi)型的子基金，如市場(chǎng)化子基金或專(zhuān)項子基金，需要結合引導基金對不同子基金的目標要求以及不同子基金運作特點(diǎn)，進(jìn)行差異化的指標體系設計。重點(diǎn)評估指標的篩選及權重等設計，還應結合基金所處生命周期階段的特點(diǎn)以及基金投資項目投資階段分布特征等因素綜合考慮。例如，融中研究綜合考慮子基金類(lèi)型、子基金所處生命階段及子基金投資項目分布階段，設計了八大差異化的績(jì)效評價(jià)體系，使績(jì)效考核評價(jià)更具針對性、實(shí)操性。

3.搜集資料和分析數據

采取桌面研究、實(shí)地調研、內部座談、專(zhuān)家訪(fǎng)談結合的形式進(jìn)行數據搜集。

桌面研究：工作小組查閱已投企業(yè)網(wǎng)站、政府網(wǎng)站等獲得相關(guān)數據信息，進(jìn)行基本背景、宏觀(guān)數據政策的搜集和研究。搜集基金管理人的各類(lèi)運營(yíng)制度、基金財務(wù)報告、基金運營(yíng)報告等數據信息，獲取項目投資進(jìn)度、基金投資范圍、項目?jì)淝闆r、風(fēng)控管理、投后管理、基金投資收益等考核指標的書(shū)面材料，進(jìn)行數據歸類(lèi)、整理，并從定量和定性的角度進(jìn)行初步分析。

實(shí)地調研：工作小組對基金管理機構的合伙人、投資負責人、風(fēng)控負責人等進(jìn)行現場(chǎng)訪(fǎng)談，了解子基金基本架構、出資人情況、投資目標及投資決策流程、投決會(huì )設置、核心團隊構成、核心人員精力分配、激勵機制、項目來(lái)源渠道及項目挖掘能力、項目?jì)淝闆r、主要投資情況等；并對部分被投企業(yè)抽查調研，了解基金管理機構投后管理和增值服務(wù)情況；對部分儲備項目進(jìn)行電話(huà)訪(fǎng)談，了解儲備項目的真實(shí)性、有效性及當前投資進(jìn)展等。

內部座談：對于部分關(guān)鍵指標的采集及數據有效性的判斷確認，采取內部座談會(huì )的形式獲取數據信息并討論形成初步分析結論。內部座談會(huì )除了評價(jià)小組人員，通常還需要引導基金高層領(lǐng)導或績(jì)效分管負責人參與。對于評價(jià)指標的適宜性及數據評價(jià)維度的合理性，也可借助內部座談會(huì )進(jìn)行深度探討，確定指標修正或優(yōu)化的具體意見(jiàn)，由工作小組根據意見(jiàn)進(jìn)行指標和評分等細節修改調整，形成最終確定的評價(jià)體系。

專(zhuān)家訪(fǎng)談：在數據搜集及分析的全程中，工作小組通過(guò)VC/PE業(yè)內相關(guān)企業(yè)及專(zhuān)家團隊的訪(fǎng)談和研究，核實(shí)投資項目信息及部分數據對比分析的合理性，并征詢(xún)專(zhuān)家對于該基金核心問(wèn)題優(yōu)化的建議等。

基于上述多維度數據信息采集、分析及專(zhuān)家意見(jiàn)征詢(xún)結果，結合指標評價(jià)細則，進(jìn)行指標打分，對發(fā)現的問(wèn)題及基本結論進(jìn)行初步總結。

4.撰寫(xiě)評價(jià)報告

報告撰寫(xiě)前，工作小組確定評價(jià)報告撰寫(xiě)框架。

對數據分析和指標打分的考核結果進(jìn)行復核，結合報告框架要點(diǎn)，將考核結果及分析的問(wèn)題和優(yōu)化建議等寫(xiě)入報告，形成績(jì)效評價(jià)初稿。

5.匯報評價(jià)結果

工作小組根據匯報要求，對評價(jià)工作開(kāi)展過(guò)程、問(wèn)題發(fā)現、核心結論等進(jìn)行匯報，對于部分需要補充搜集材料再分析的內容，根據需要做好現場(chǎng)記錄，并進(jìn)行及時(shí)的修改、補充和完善，形成績(jì)效評價(jià)終稿。

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績(jì)效評價(jià)注意事項

1.評價(jià)要覆蓋基金全生命周期

評價(jià)從基金運營(yíng)的效果和過(guò)程兩大方面展開(kāi)，評價(jià)指標設計要覆蓋基金募投管退全生命周期各個(gè)環(huán)節，定性評價(jià)與定量評價(jià)結合，以便綜合系統評估基金運營(yíng)的情況，發(fā)現基金運營(yíng)各環(huán)節的特定問(wèn)題，及時(shí)提出針對性的優(yōu)化措施建議，促進(jìn)基金全生命周期運營(yíng)的持續優(yōu)化。

2.評價(jià)指標要突出基金所處不同階段的特征

根據基金所處生命周期階段的不同，兼顧VC、PE基金的運營(yíng)特點(diǎn)，通過(guò)指標權重的調整，實(shí)現對不同存續階段基金績(jì)效要求和運營(yíng)重點(diǎn)的差異化考核，為子基金之間考核對比、經(jīng)驗借鑒提供有效支撐。

3.效益評價(jià)兼顧微觀(guān)和宏觀(guān)兩個(gè)層面

效益評價(jià)應結合宏觀(guān)和微觀(guān)兩個(gè)層面，將基金的市場(chǎng)化運作及政策性投資結合起來(lái)評價(jià)，促進(jìn)基金在不偏離政策方向的基礎上實(shí)現高效專(zhuān)業(yè)的市場(chǎng)化運作。微觀(guān)層面，從基金的內部收益IRR、資本回報倍數MOC并結合評價(jià)期間LP獲得的收益回報即投入資本分紅率DPI指標等綜合考察基金的投資收益能力；宏觀(guān)層面，從被投項目對社會(huì )就業(yè)、稅收等貢獻來(lái)衡量。

4.將投后管理考核納入評價(jià)體系

良好的投后管理機制和投后管理執行有助于提升被投項目的綜合運營(yíng)能力，降低被投項目運作的各項風(fēng)險，規范被投項目的管理，提升被投項目的整體經(jīng)營(yíng)效益。投后管理的重要性越來(lái)越被業(yè)內重視并成為衡量基金專(zhuān)業(yè)運營(yíng)能力的重要因素。因此，需要將基金投后人員配置、投后管理措施及各項增值服務(wù)等關(guān)鍵指標納入評價(jià)體系，通過(guò)評價(jià)考核促進(jìn)子基金管理人不斷提升投后管理綜合能力，切實(shí)發(fā)揮投后管理在提升投資收益方面的積極作用。